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原标题：关于海上恐怖活动犯罪的立法建议
□赵桂民
当今,恐怖活动犯罪已成为一种严重的国际犯罪,严重威胁着世界的和平和发展,是人类的公敌。
一般而言,海上恐怖主义活动是指恐怖活动发生在海洋中,即恐怖分子袭击海上船舶、固定平台、海上旅游胜地、港口等位于海洋中的设施结构,或者出于政治、哲学、意识形态、种族和宗教或其他各种目的而在海上实施的犯罪活动。
海上恐怖活动犯罪的立法现状
为防止海上恐怖活动犯罪,确保国际海运安全畅通,世界各国纷纷加强海上安全立法,并促使国际组织制定了相关国际性和区域性海上反恐条约。目前,国际海上反恐法的法律渊源主要有国际组织制定的公约、国家之间签订包含海上反恐内容的条约、主要国家制定的海上反恐法律、政策,如《制止危害海上航行安全的非法行为公约》、《禁止危害大陆架固定平台安全的非法行为议定书》、《制止恐怖爆炸事件国际公约》、《全球贸易安全与便利标准框架》、《2003年海员身份证件公约》、《海洋法公约》等。
我国最高国家权力机关尚未制定一部反恐基本法,关于反恐方面的法律规范散见于我国参加的国际公约、条约以及部分国内刑事法律之中。在国际法方面,目前我国已经加入了多部反恐国际公约中,积极参与国际反恐立法进程,推动国际反恐怖主义法律体系的建立。在国内法方面,我国刑法对恐怖活动犯罪作了规制,规定了组织、领导、参加恐怖组织罪,对危害海上航行安全行为的处罚措施主要是破坏交通设施罪和劫持船只罪。
2001年《刑法修正案(三)》修改了组织、领导、参加恐怖组织罪的法定刑,增设了资助恐怖活动罪、投放虚假危险物质罪、编造、故意传播虚假恐怖信息罪,并将“恐怖活动犯罪所得及其产生的收益”增入洗钱罪的犯罪对象,同时修改了单位洗钱罪的法定刑。2011年《刑法修正案(八)》规定,恐怖活动犯罪的犯罪分子在刑罚执行完毕或者赦免以后,在任何时候再犯本罪和危害国家安全犯罪、黑社会性质的组织犯罪的,都以累犯论处。2011年全国人大常委会制定了《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》,加强对恐怖活动犯罪的打击力度。
海上恐怖活动犯罪的立法完善之路
笔者认为,有必要进一步修改和完善刑事法律的相关规定。
第一,明确海上恐怖活动犯罪的定义。刑法虽然规定了恐怖活动犯罪,但没有明确恐怖活动犯罪的定义。2011年全国人大常委会《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》第2条规定:“恐怖活动是指以制造社会恐慌、危害公共安全或者胁迫国家机关、国际组织为目的,采取暴力、破坏、恐吓等手段,造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的行为,以及煽动、资助或者以其他方式协助实施上述活动的行为。”因此,可以根据上述规定,明确恐怖主义、恐怖活动犯罪、海上恐怖活动犯罪的定义,制定海上恐怖组织、海上恐怖犯罪分子的认定标准,使惩治恐怖活动犯罪有法可依。
第二,明确恐怖活动犯罪适用于海域。相对陆上恐怖活动犯罪,海上恐怖活动犯罪发生于海上和海港、港口等地,因此,对海上恐怖活动犯罪的管辖应及于陆上海港和海域。海域包括领海、毗连区、专属经济区、大陆架和公海。领海或内水是沿海国的领土组成部分,外国军舰或政府船舶在另一国领海或内水范围内只享有无害通过权,对海上恐怖活动没有管辖权,因此,海上反恐主要是相关沿海国的专属权利。沿海国在其毗连区内就海关、财政、移民或卫生这些事项有管辖权,在其专属经济区和大陆架上有经济主权权利和特点事项管辖权；据此,国家对发生在上述海域的恐怖行为原则上实施普遍管辖,但由于沿海国在上述海域有特点事项管辖权,任何国家实施普遍管辖时不得与沿海国的特定事项管辖权相抵触。至于在公海海域,各国有权在公海为打击海上恐怖活动而干预外国船舶,在这种情形下,海上反恐可以被认为是在实行普遍管辖。
第三,将包括海上恐怖活动犯罪在内的恐怖活动犯罪作为次类罪加以规定。将暴力恐怖犯罪分散规定在各章节中不利于对其防范与惩治。根据恐怖活动犯罪的社会危害本质和刑法分则的章节划分,可以考虑把恐怖活动犯罪作为一个次类罪加以规定,作为一节置于刑法分则第二章危害公共安全罪之中,这将有助于加强对恐怖活动犯罪本质属性的认识,区别其与其他客观表现相同或相近的普通刑事犯罪,正确适用刑法规定,准确定罪和量刑,依法打击和惩处恐怖活动犯罪。
第四,增设海上恐怖活动犯罪罪名。恐怖活动作为具有严重社会危害性的行为,总是表现为各种类型的刑事犯罪,建议不在《反恐怖法》中规定实体性的刑事法内容,而是通过设置“依法追究刑事责任”等附属性条款,与刑法进行衔接,对于需要增设、修订的内容,可以通过修改刑法予以解决。笔者认为,相应地,根据海上恐怖活动犯罪的情况,可以考虑增设“海上恐怖活动罪”等相关罪名,将破坏海上设施、扰乱海上资源利用、实施海上劫持、阻碍海上生产作业、威胁海上旅游、阻碍海上军警执法执勤等公务活动、妨害海上管理秩序等的行为规定为犯罪。具体相关罪名如“海上恐怖活动罪”、“危及大陆架固定平台安全罪”、“危害海上航行安全罪”、“海盗罪”、“破坏海上、港口设施罪”、“窝藏、包庇海上恐怖活动犯罪分子”、“拒绝提供恐怖犯罪证据罪”、“煽动海上恐怖活动罪”、“威胁政府或国际组织罪”、“运输武器装备罪”等。
第五,明确对海上恐怖活动犯罪情节的特别规定。从重及时打击恐怖主义犯罪,不仅是刑法形式正义的要求,也是实现刑法实质正义的途径。”发挥刑罚功能,规定从重、从轻、减轻或免刑事由。在刑罚适用中,一方面坚持严厉打击,如对于国家工作人员利用职权实施组织、领导、参加海上恐怖活动组织犯罪、诱骗和招募未成年人参加海上恐怖活动组织的,要从重处罚；对于窝藏、包庇海上恐怖活动犯罪分子的,规定从重处罚；对实施海上恐怖活动犯罪的累犯从重处罚；对海上恐怖活动犯罪不适用缓刑、假释或者适用限制减刑等。
第六,对海上恐怖活动犯罪广泛适用没收财产刑、罚金刑和剥夺政治权利。恐怖活动犯罪组织得以生存的最主要的是雄厚的资金作保障,因此,对恐怖活动犯罪,一方面要切断其经济来源,另一方面要对其判处罚金刑和没收财产刑。同时,对海上恐怖活动犯罪要适用剥夺政治权利,阻断其利用政治权利从事恐怖活动犯罪的资格和机会。因此,对海上恐怖活动犯罪,刑法增设和增强罚金刑和没收财产刑的适用,充分发挥刑罚的效益性和针对性,使恐怖主义犯罪组织失去再犯罪的能力和资格。
第七,构建海上反恐特殊刑事程序和制度。我国现行刑事立法中对恐怖活动犯罪作了程序性规定,例如规定恐怖活动案件由中级人民法院管辖,在侦查期间辩护律师会见在押的恐怖活动犯罪嫌疑人应当经侦查机关许可,对恐怖活动犯罪案件证人、鉴定人、被害人要采取保护措施,对恐怖活动犯罪案件可以采取技术侦查措施等。但是,海上恐怖活动犯罪除了具有极其严重的危害性之外,在思想信念、犯罪目的和动机、恐怖组织结构、恐怖犯罪组织的船舶和武器装备、恐怖行为方式和手段、恐怖行为的隐蔽性和伪装性特点、恐怖犯罪实施的时间、海域和恐怖目标的选择等方面都不同于一般刑事犯罪,海上恐怖犯罪分了具有较强的安全意识和反侦查能力,打击海上恐怖犯罪应当本着安全优先兼顾自由、控制犯罪兼顾人权保障的原则,在海上反恐刑事程序方面做出相应的具体规定。
第八,加强海上反恐国际刑事司法合作。国际合作对于反恐而言具有举足轻重的作用,事关反恐事业的成败。我国应以更加积极的姿态加强与其他国家、区域性组织、国际组织在海上反恐方面的多边交流与合作,建立海上反恐机构,畅通海上反恐机制,开展海上反恐刑事司法交流、培训、海上恐怖情报信息共享,及时、准确、全面地搜集和掌握海上恐怖组织和恐怖分子的有关情报,共同打击和遏制海上恐怖犯罪这一公害,实现海上反恐利益和安全的多赢局面。
(作者系中国人民武装警察部队学院副教授,中国人民大学刑法学博士研究生)
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