2015年1月1日，新《预算法》正式开始实施。在我国财税法体系中，《预算法》有着“经济宪法”之称。围绕《预算法》本身，外界一直存在究竟是一部有关预算编制、审批、执行和监督的程序法还是代行财政基本法的争议。而关于这一问题的探讨，不仅涉及《预算法》本身的功能定位，也决定着《预算法》修订的总体方向。

   作为一部对国家的政治、经济生活产生深刻影响的法律，《预算法》的修订几经波折，其间也引发多方博弈。正因如此，新《预算法》在取得一定突破的同时，也难免有些许遗憾。

   几经波折

   经过四审之后，十二届全国人大常务委员会第十次会议于2014年8月表决通过了关于修改《预算法》的决定。当时明确，新《预算法》自2015年1月1日起施行。

   对于本次修订的缘由，在新《预算法》通过之后，财政部部长楼继伟曾解释称，1995年开始施行的原《预算法》在今天已难适应形势发展要求，尤其是按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，有必要全面修改《预算法》。

   在接受新金融记者采访时，武汉大学税法研究中心主任熊伟表示，《预算法》的宗旨应是规范和约束政府财政权力。他认为，《预算法》之所以需要修改，不在于其技术性和具体规则，而首先在于其理念。

   从原《预算法》来看，立法宗旨更多是强调政府管理经济、强调预算的宏观调控作用，即“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展。”

   中国政法大学财税法研究中心主任施正文曾参与过《预算法》修订的讨论。在他看来，预算改革、预算法制建设和公共财政建设都需要《预算法》来规范，也需要《预算法》来推进和保障。

   由于所牵涉的权力调整甚大，本轮《预算法》修订颇为艰难。2004年，我国便已正式启动《预算法》修订，然而直到2011年12月相关修正案草案才递交全国人大常委会初审。此时，距离启动修订已有七年之久。

   即便是进入人大审议环节，多方博弈仍在继续。

   二审草案在将国库管理的具体办法授权给国务院规定的同时，曾明确将现行《预算法》中“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”这一款删除。此番调整，意味着中国人民银行对国库管理权限的减弱，而财政系统在这方面的权限则得到加强。

   对此，不少学者认为，“这是一种倒退”。在他们看来，尽管在目前制度安排下，央行的监督作用也比较有限，但保留央行经理制还是能起到一定的制衡作用。更为重要的是，我国预算的编制和执行都在财政部，如果国库也由财政部管理，这不利于财政收支监督。

   值得注意的是，类似这种博弈在之后的三审、四审过程中依然存在。

   适度放开

   实行全口径预算管理，是新《预算法》的一大亮点。如第4条明确指出“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”；第5条又规定“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”。

   楼继伟称，实行全口径预算管理，是建立现代财政制度的基本前提。“收入是全口径的，不仅包括税收和收费，还包括国有资本经营收入、政府性基金收入等；支出也要涵盖广义政府的所有活动；同时，将地方政府债务纳入预算管理，避免地方政府债务游离于预算之外、脱离人大监督。”他说。

   新金融记者注意到，为了避免收“过头税”等行为，新《预算法》强调，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。在楼继伟看来，原《预算法》规定预算审查重点是收支平衡，并要求预算收入征收部门完成上缴任务。于是，在客观上带来预算执行“顺周期”问题，容易导致收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税”，造成经济“雪上加霜”；而在经济过热时，为不抬高基数搞“藏富于民”，该收不收，造成经济“热上加热”。

   站在地方政府的角度看，新《预算法》最大的意义恐怕还是在于对地方举债权的适度放开。按照新《预算法》规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。而原《预算法》则明确，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

   仍待完善

   尽管本轮《预算法》在不少方面取得了突破，但仍有许多需要完善之处。虽然最终通过的新《预算法》得以保留央行经理国库的条款，但央行所经理的国库依然被限制在中央国库层面，地方国库并未被纳入。更为重要的是，有着“第二国库”之称的财政专户问题也有待进一步明确。一家研究机构的高级经济学家认为，专户账户往往是资金滥用的源头，透明度不强，因此这也可以说是本次《预算法》修订不及预期的主要原因。在他看来，国库单一账户的推行仍待改革。

   作为一项旨在规范约束政府收支行为的法律，新《预算法》授权条款仍然不少，比如“各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案”；“各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算周转金，用于本级政府调剂预算年度内季节性收支差额”；“各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足”；“国务院财政部门对地方政府债务实施监督”等。

   此外，在现行法律和政策框架下，预算的实际执行先于人大审议的问题依然存在。这在某种程度上也会弱化法律约束力。一些学者由此建议，应合理调整预算年度设置。

作者：新金融 韩启