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国际关系学院国际战略与安全研究中心近期发布的《中国国家安全研究报告(2014)》称,中国面临十分复杂的海洋安全环境。加快实施建设海洋强国战略,除了提升海洋综合实力,在海洋安全立法方面,研究制定和出台海洋基本法,以法律形式对国家海洋安全问题予以规定更为重要。
在今年4月底,由国家海洋局海洋发展战略研究所发布的《中国海洋发展报告(2014)》也明确提出,通过制定中国的海洋基本法,将建设海洋强国战略固定；同时建议将海洋“入宪”,在宪法中规定海洋的战略地位。
据国家海洋局海洋发展战略研究所所长高之国向媒体透露,关于海洋基本法的最新消息是,国务院法制办和全国人大外事委,可能在2014年正式推动海洋基本法进入立法程序,开始海洋基本法的起草编制工作。
海洋立法步伐越快越好
“建设海洋强国是党的十八大和十八届三中全会提出的重大战略决策,是中国特色社会主义事业的重要组成部分,是实现中华民族伟大复兴的必由之路。”高之国表示,中国要从海洋大国发展成为海洋强国,必须运用法制手段统筹规划海洋开发、利用与保护活动,维护国家海洋权益,保障海上安全。在目前的国际国内形势下,加快海洋基本法的立法进程迫在眉睫。
中国政法大学国际法学院国际法研究所所长郭红岩向《法制日报》记者介绍了中国海洋立法的进程:
中国的海洋立法可以追溯至1958年。1958年《中华人民共和国政府关于领海的声明》确定了我们的领海基线是直线基线,领海是从领海基线向海的方向延伸12海里。这份关于领海的声明遵循了国际海洋法的一些规则,是比较早的关于领海基线的声明。
1992年的《中华人民共和国领海及毗连区法》对于我国所拥有的海域进行了明确规定；1998年出台了《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》；2009年《中华人民共和国海岛保护法》则是一部对海上岛屿如何行使权力的规定；2012年3月针对钓鱼岛问题我国公布了《钓鱼岛及其部分附属岛屿的标准名称》；2012年9月又公布了《中华人民共和国政府关于钓鱼岛及其附属岛屿领海基线的声明》,并且很快制定了地图提交到联合国秘书处。
“除了这些单行性的海洋立法以外,我国其他法律也涉及到海洋资源开发、环境保护等,比如1986年的矿产资源法、海洋环境保护法、环境保护法等,都有涉及到海洋方面的一些规则。”郭红岩说。
“应该说,近年来,我国海洋法律体系日益完备,我国的涉海法律法规实现了从无到有的质的飞跃,内容十分丰富,涉及海洋权益、海洋资源与环境、海上交通安全与海洋科研等多个方面。海洋管理体制逐步完善,综合管控能力不断提高。”高之国说。
“然而,不可否认的是,我国目前仍存在海洋立法滞后的问题,原因正是缺乏综合性的法律。”郭红岩认为,“有了明确的法律,才能谈到执法等一系列问题。”
需制定一部综合性法律
21世纪是海洋的世纪,这已成为当下国际社会的共识。
人类越来越多地向海洋索取资源,在海洋空间开展复杂多样的涉海活动,因此海洋法律所调整的领域不断扩展至海上运输、海事海商、海洋开发利用、海洋环境保护、海洋科学研究等。郭红岩认为,如果不能将海洋各领域的法律加以统筹规划,可能影响到海洋强国建设总体目标的实现。
在《中国海洋发展报告(2014)》中,研究人员也提出,重组国家海洋局、设立高层次议事协调机构国家海洋委员会,说明党中央高度重视海洋强国建设,这也是我国对国家海洋管理体制和海上执法力量建设作出的初步重大调整。但报告同时指出,国家在顶层设计方面仍需进一步完善。在保障措施和对策建议方面,报告建议在宪法中规定海洋的战略地位；制定“中华人民共和国海洋基本法”,以立法形式将建设海洋强国战略固定下来；制定建设海洋强国的战略规划。
“在我看来,不仅有必要而且还须尽快制定海洋基本法律。近年来,我国涉海形势面临的风险和挑战日益突出,加强海洋相关法律建设非常必要。制定海洋基本法,是维护我国领土主权、海洋安全和海洋权益的需要；是推进制定和实施国家海洋战略,完善海洋法律体系的需要；是参与国际海洋合作,促进我国海洋事业和海洋经济发展的需要；是加强海洋综合管理,理顺海洋管理体制机制的需要。作为我国海洋法律体系的基石,海洋基本法的内容应当反映我国的海洋整体战略。”郭红岩说,“最好由专家学者、立法人员、各部门的行政执法人员以及司法人员组成一个团队,进行专门调研后制定这样一部综合性法律。” 制图/李晓军
结束语
我国既是陆地大国,也是海洋大国。党的十八大提出建设海洋强国的战略目标以来,我国推动海洋经济向质量效益型转变,依靠海洋科技发展突破制约海洋发展和保护的瓶颈,统筹兼顾维护国家海洋权益,迈出了从海洋大国向海洋强国转变的稳健步伐。与这些成绩形成对比的是,我国国民的“海洋意识”仍较薄弱。为此,从6月13日开始,《法制日报》视点版连续推出7期“提升全民海洋意识系列报道”,全方位解读与蓝色国土有关的生态、环保、资源、安全、开发、人才、立法等一系列问题。
提升全民海洋意识并非一朝一夕之功,它需要政府的引导、社会的参与、媒体的呼吁。正如业内专家所说,我们必须尽快建立适合我国的海洋意识体系,必须在广大民众中强化现代海洋意识,大兴海洋文化,拓宽、加深民众对于海洋的全面理解,为我国的海洋事业发展打牢思想根基。
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