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文化部部长蔡武在2014年年初透露，文化部将研究起草公共文化服务保障法，研究提出国家层面的基本公共文化服务保障标准，作为“底线标准”。公共文化服务保障法主要内容包括制定并落实公共文化服务种类、场地设施、人均资源、服务半径、人员编制、经费投入等一系列标准，像义务教育、基本医疗那样按统一标准提供服务和保障。目前这项工作进展已有一年的时间了。党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这是一个良好的契机，希望有关方面加紧工作，推进基本公共文化服务保障的立法进程。一、用法律保障公民享有基本公共文化服务权利意义重大要在宪法原则基础上，制定单行法律如《中华人民共和国公共文化服务保障法》、《中华人民共和国公共图书馆法》，对公民基本公共文化服务权利给予具体保护。一是制定并落实公共文化服务种类、场地设施、人均资源、服务半径、人员编制、经费投入等一系列标准，要求各级政府及其职能部门依法办事。二是确立法律救济途径，各级政府如果不作为或者乱作为要追究责任。现在上级政府对下级政府、本级政府对职能部门实行严格管理，有一个刚性手段叫绩效考核，不作为或者乱作为会被依法依纪追究责任。依法治国、依法行政的重要意义，在于时刻提醒各级政府及其职能部门可以做什么、应该做什么。二、对全体公民尤其是弱势群体的文化权益予以关切我们提出公民权利包括文化权利在内必须平等享有，不能因其身份、地位、地区、民族、职业、年龄、性别、环境不同而有所剥夺。就现实条件来说，无法做到所有公民享受到文化权益完全等同，但必须保障“底线标准”。北京居民可以到国家大图书馆借书阅读，边远山区不具备接受“国图”服务条件，但必须保证到农家书屋借阅图书、报纸、期刊。而且要创造条件保障边远地区通过网络阅读和实体邮寄享受各级公共图书馆阅读服务。一是在立法层面给予农家书屋应有地位。《中华人民共和国公共图书馆法(征求意见稿)》第三十四条表述要为特殊人群予以服务：“公共图书馆应考虑未成年人、残疾人、老年人群体的特点，提供适合其需要的文献信息资源、设施、设备和服务。”“公共图书馆应设立盲文读物、盲人有声读物阅览区域。”“公共图书馆应设置少年儿童阅览室。”笔者建议增加表述：“农家书屋是特殊公共阅读服务设施，公共图书馆应当支持农家书屋读物借阅服务。有条件的地区，应当把农家书屋纳入公共图书馆系列，作为公共图书馆分支机构或者借阅点统一运营、统一管理。”这也契合《中华人民共和国公共图书馆法(征求意见稿)》第十五条关于总分馆制的表述：“县级以上地方政府应在辖区内建立总分馆制度。”“县级以上地方文化主管部门可在一定区域内指定一所较大的公共图书馆为总馆，其他图书馆为分馆，在远离总馆和分馆的居民区设置稳定的流动服务点，形成能够覆盖辖区内所有人口的公共图书馆服务体系。”建议国家新闻出版广电总局抓住契机，参与公共图书馆法立法工作，在中华人民共和国公共图书馆法中确立农家书屋法律地位，以此保证后续发展。二是明确各级公共图书馆服务范围。《中华人民共和国公共图书馆法(征求意见稿)》第一条(立法宗旨)表述：“为了保障公民的基本文化权益，满足人民群众获取知识和信息的需求，促进公共图书馆事业的发展，构建覆盖全社会的公共文化服务体系，推动社会主义物质文明和精神文明建设，根据宪法，制定本法。”这实际上已经表明公共图书馆是为全社会一体服务，不分城乡居民，都一样有权享受基本公共文化服务。但目前限于主客观原因，不仅公共图书馆，许多公共文化设施，偏重服务城镇而忽略乡村，这种情况必须改变。无论公共图书馆法还是公共文化服务保障法都应该明确表述：城乡居民同等享受基本公共文化服务，要创造条件在乡村实施与城镇一样基本公共文化服务。三、科学提取基本公共文化服务标准一是立法级次的选择。目前看，无论公共图书馆法还是公共文化服务保障法的立法级次，虽然两部法律草案都由文化部起草，但最终目标都选择由全国人大颁布实施。这是一个理性选择。在立法体系中，全国人大是国家最高权力机关，也是最高立法机关。在我们国家，除了全国人大可以颁布法律外，国务院可以颁布行政法规，国务院所属部委可以颁布部门规章，地方人大可以颁布地方性法规，地方政府可以颁布地方性规章。在众多林立具有立法权和准立法权的机构中，全国人大最为权威，也只有全国人大立法才可以称为法律，其他只能称为法规或者规章。全国人大出台公共图书馆法和公共文化服务保障法，对内便于全国上下一体遵行；对外宣示我国依法治国的决心和能力，用法律保障公共文化服务事业健康发展。二是基本公共文化服务标准的提取。笔者认为，基本公共文化服务标准提取之前，首先在城乡之间、地区之间对文化权利享有鸿沟进行充分考察，坚持两极取中、略为偏上原则。基本公共文化服务立法虽然是为了保障“底线标准”，但绝不是最低标准，所以笔者提出两极取中、略为偏上原则。两极取中，是对全国基本公共文化服务最好和最差情况进行充分考察，在好和差中间选择均衡指标；略为偏上，已经选出均衡指标不能作为法律指标，而是确定比均衡标准略为偏上的标准作为法定标准。略为偏上，欠发达地区经过努力加上中央财政用转移支付进行补贴，使居民较早享受到高水平的基本公共文化服务。其前提是地方居民需求强烈，地方有稳健的财源潜力。发达地区财力充足，略为偏上的基本公共文化服务均衡标准，使他们感到不会过于降低基本公共文化服务水平，享受应该享受的文化权益。而且，基本公共文化服务标准设立也可以考虑梯度标准或者实行上不封顶原则，只要地方财力允许，发达地区可以享受优质基本公共文化服务。 (作者单位：杨智慧中共黑龙江省委党校；张芳蕊秦皇岛职业技术学院) |
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