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何为打工？何为技术指导？外国人非法就业认定难代表：立法需前瞻 信息应共享 □法治报记者 翟珺
去年，本市共查处各类出入境案件11873起，同比增加68.5%。境外人员非法入出境、非法居留、非法就业等“三非”问题的有关情况及其整治工作成为市人大今年出境入境管理法执法检查的重点之一。日前，执法检查组赴长宁区开展调研，代表们建议对出入境管理中的各类新问题，立法要更具前瞻性，同时实践中既需严管，更需树立服务理念。 去年查处出入境案件11873起 人大执法检查关注“三非”问题 随着外国人出境入境的频繁，给城市管理带来了新的挑战。据市公安局出入境管理局介绍，2014年，市、区两级公安出入境管理部门共签发各类出入境证件553万余证次，同比增加14.7%。其中，中国公民证件530万余证次、外国人证件22万余证次； 证件签发总量与5年前，即2009年的243万余证次相比，年均增长约20%。 为了方便申请人就近办证，本市于2009年推出本市居民可跨区（县）申请出入境证件的便民措施，上海成为全国最早实现跨区（县）受理中国公民出入境证件的城市。此外，上海还积极探索自助、网络、邮政、微信等多渠道受理模式提高办证效率。 2014年，临时来沪境外人员达611万余人次，同比减少2.95%，其中外国人达480.6万余人次。截至今年3月底，本市常住境外人员25.5万余人，同比略减1.95%。其中外国人共17万余人，占全国近四分之一。此外，本市目前共有境外人员聚居区76个。 据介绍，目前本市涉外维稳和治安形势仍较复杂，2014年，本市共查处各类出入境案件11873起，同比增加68.5%，其中，偷渡案件92起，外国人违法出入境案件10941起。对此，本市出入境管理部门将会同、配合相关部门、警种，不断强化涉外管控、打击工作。 市人大日前启动出境入境管理法执法检查，境外人员非法入出境、非法居留、非法就业等“三非”问题的有关情况及其整治工作； 政府及其相关部门对在沪境外人员入出境、居留、就业等方面的管理服务情况； 本市出入境管理工作统一信息平台搭建和信息共享工作等将是此次执法检查的重点之一。 界定难、信息不共享困扰执法 代表建议立法要更具前瞻性 在日常的涉外管理中，到底还存在着哪些瓶颈和困难？近日，执法检查组前往长宁区开展调研。记者获悉，长宁区常住境外人口比重占到全市五分之一，同时由于地理位置优越，吸引了不少市民到长宁区办理出入境证照业务，受理量始终保持全市前列。 调研中，基层执法人员介绍，新颁布的《出境入境管理法》 明确了出入境管理的执法主体，赋予了县级以上公安机关出入境管理机构独立执法资格，还新增了出入境违法行为的种类，提高了对出入境违法行为的处罚力度，有效支撑和保障了涉外打击力度。2013、2014年长宁区公安分局分别查办“三非”案件668起、591起，打击数量名列全市前茅。 然而，当前在出入境管理工作中还存在一定难点。比如，对“非法就业”查处难度很大。据悉，长宁区公安分局查处的出入境案件中，“外国人非法拘留”和“外国人非法就业”两类案件占绝大部分，但现有法律法规没有对自然人的工作行为进行详细界定，导致“技术指导”与“就业”之间界限模糊，给公安机关查处工作带来难度。 同时由于“新法”实施后外国人出境入境更频繁，给管理带来了不小难度：部分外国人主动登记少申报率不高，部分中小宾馆主体责任未落实，信息登记不到位等等。此外，外国人来华生活工作会在我国外事、边检、公安、教育、人社、卫生、民政、工商、税务乃至银行、商业单位、中介机构、物业机构等留下大量数据信息，但目前各职能部门固守各自的工作信息系统，信息无法共享。 对上述问题，执法者希望通过修法或增加司法解释来明确违法行为界定标准，解决非法就业类案件等认定难的问题。同时，建议构建境外人员落脚点信息社会化采集工作机制，建立统一的境外人员在华轨迹信息库，以“分别采集、共同分享”的原则，将政府各职能部门所采集到的各类境外人员信息予以汇总建库，提高政府各职能部门行政管理效率。 代表们建议对于出入境管理中的新情况新问题，立法要更具前瞻性，同时要想破解实践中各类难题，既需严管，更需树立服务理念。
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